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論港督解散立法局的權力

日期:5/12/2014 4:29:38 PM

 


一九八五年刊于華僑香港時報及星島晚報

四月四日政府憲報發表一九八五年英皇制誥及皇室刻令一九八五年香港附加訓令,賦予港督解散立法局的權力,從傳播界訪問現任立法局議員及大學講師所得的反應,可謂人言人殊。為甚么會授予港督此種權力?對未來代議政制的發展有何影響?此種權力與現行其他國家政治制度的比較如何?

個人印象認為:不僅議員們對於為什么要賦予港督此種權力,相信在公佈前他們並未獲得"詳細"諮詢及說明,以致大家都只是在被傳播界"請教"時,才憑猜測而各抒已見。而被訪問有幾位大學講師的看法也並不一致。主要原因,在於大家都似乎未能瞭解問題的本質,特別是議員們可能都只長於自己本行,當議員只是"兼職"及"奉獻",以致對一個成長中的政治制度,根本欠缺深刻的認識。

我這樣說並非對議員們的不敬,相反的,是對議員們肯犧牲自己的業務而奉獻給社會,感到極大的欽佩,只是覺得他們應多花些時間去認識各種政治制度,並將自己提升至一個能夠從歷史、哲學及社會發展的層次,去理解及感應香港未來發展的路向。

在被訪問的議員及講師中,王澤長、譚惠珠、吳樹幟幾位議員及中大香港研究中心劉兆佳主作等,似乎都是認為賦予港督此項權力,原因是九月以後,立法局首次出現民選議員,不再是"一言堂",可能出現紛爭(劉兆佳語)、或如澳門立法局的情況(譚惠珠語),甚至黨派紛爭(王澤長語,儘管他認為此種情況可能性不大)。因此,港督擁有此種權力,是有此必要的;正職吳樹幟議員所指出:此舉可以調節港府將來的行政運作能順利進行,因為政府的運作必須與立法局作極密切的配合。因此,這項權力的授予,是一種"保障"或"預防"。

但我們要知道:過去立法局全部由港督委任,他本身只是港督的諮詢機構,儘管擁有"立法局"之名,但此立之法,只是政府所交議及政府所欲立法;政治權力的來源,非來自於人民,則港督當然可以自由委任或罷免議員,但年九幾月以後,立法局將有廿四位間接選出的立法局議員,他們既非來自委任,則在並非基於本身的因素,如個人犯法、被判刑、破產或精神健康不健全致不能執行職務等,而可經由宣佈解散立法局的途徑,將他們罷免,這實在是一種倒退,與逐步民主開放,逐步建立一個"植根於香港、為港人所接受的政府"的步伐並不一致。尤其是十二年後的香港行政首長,具有如此的權力,更屬極嚴重的問題,值得我們深思。

假如擔心會有紛爭出現,那實屬遇慮,香港既是一個自由社會,則有不同意見,最是正常不過,難道要每次表決,都必須要一致舉手?自由民主的可貴,就是服從大多數人的意見,而同時又能夠認真考慮小數人的意見。

至於擔心政黨的出現,那更是掩耳盜鈴!甚么是"政黨"?就是一群人具有相同的政治理想,為求集中力量而組織起來,群策群力以爭取實現理想。如這定義不太離譜的話,則本港近來如雨後春筍的團體,不也是政黨的雛型?
當然,香港是一個敏感的地方,在此敏感時刻,即使是最敏感的人也只好裝成冷感。

此所以實質上正在組黨的人,也紛紛口頭上的否認組黨。古語雲:"君子群而不黨";歷史上中國不少"政禍"都與"黨禍"有關,近五十年來,中國的政局演變,也使不少老百姓怕怕。但這只是不正常的情況,民主政治就是政黨政治。

早期的公民大會及革新會無政黨之名,但已是政黨的雛型,姑稱之為"政團",那時,他們所爭取的只是市政局的議席,未達至權力的中樞。今日由立未能局議員為核心,以取得最高立法機構議席為目標的組織,不是政黨是什么?當然,講真的,他們也實在未夠資格成為政黨,因為他們欠缺統一的理想及目標,純粹只是基於人的結合而非共同意義的結合。

所以,恐怕政黨或意見紛岐的出現而賦予港督解散立法局,致民選議員可不問情由而被"合法"罷免,其理由是不能成立的。

如謂此舉目的在使行政運作能順利進行,使政府能與立法局密切配合,以免步伐受到干擾,理由同樣不能成立,因政府既要逐步還政於民,九月選出的廿四位議員既分由地域團體及功能團體選出,是具相當平衡及廣泛的基礎的,即使將來實行直接民選,則當大多數民選議員均贊成某種改變時,難道政府會一意孤行?今日政府不也是在儘量吸收民意而加速變革的步伐嗎?

所以,中大政治及行系第講師鄭宇碩及黃宏發便有不同意見,鄭認為"發展一個代議政制政府,走向一個議會內閣制的時候,作為一個行政首長的港督應有這種權力。黃宏發也認為是"純粹為代議制進一步發展鋪路"。而另一位立法局議員李鵬飛也認為授權港督隨時解散立法局不是針對九月的立法局選舉,因其他民主國家的總理或首相,都有權解散國會。

上面引述外國的國會或總理的例子,其實並不適當,要瞭解這個問題,首先要看現行各國的政府組織制度:
除最民主的瑞士及最專制的蘇聯均實行一種名?"委員制"的制度以外,西方國家政制,主要分為"總統制"及"內閣制",首者如美國、中南美洲國家或部份非洲國家。後者如英國;、日本、西德及大部份由英殖民地而獨立的國家。

總統制最大的特色,是行政、立法及司法三權分立。作為立法機構的國會及行政機構首長的總統,都是分別由人民直接選出來的,故統統不能解散國會,國會亦不能罷免總統(除非依法彈劾)。

內閣制則不同,國家元首無論其為總統抑或國王,都只是一個虛位元首,並不負責實際政治責任。政府的真正領袖是總理或首相,他必然是國會中的多數党領袖,故所有法案,必由政府提出,而在國會內亦必獲通過。故內閣制國家是兩權分立(行政立法合而為一)而非三權分立。倘國會中多數党議員中有部份議員倒戈,致政府的重大法案不被通過時,則總理便該辭職。便如他有信心人民支持其議案,認?議員們否決了他的法案,只是議員們違背了人民的意願,如此,則他可以呈請元首將議會解散以便重行黨人,則證明為民眾所擁護可以續任,否則便要退位讓賢。由於內閣制國家的元首只是虛位元首,遇總理請求是必須接受的。

少有的例外是一九一七年,中國北洋政府的總理段祺瑞向國會提出參加歐戰案遭國會否濯,呈請總統黎元洪解散時,欲又遭黎元洪拒絕,段只好辭職。另一件是發生在約十年前,當時澳洲總理欲解散國會重選,呈請總督(英皇的代表)頒佈,理論上總督只是榮譽職(因澳洲正是獨立國家),對總理的提出,只應照頒如儀,冷不提防其欲不肯頒佈,使整個澳洲為之愕然,後來,該位總理惟有自行辭職。

香港總督將來在香港代議政制中究竟居於怎樣的地位?是實際行政首長及元首-------一如總統制國家的總統?但總統是不能解散國會的(除非國家處於緊急狀態或實行軍事接管)。抑或一如內閣制的總理?但總督不是由立法局所推舉出來組織政府,且其上也沒有一個"元首"。抑或一如澳洲一樣 ,代表英國管治的象徵?但英國派駐在自治領的總督只是一個象徵,該澳洲總督沒有依總理的提呈而解散國會,已引起了一連串的憲法危機。而賦予今日的香港總督以解散立法局的權力,顯然又屬於另一類型。

或曰:香港就是香港,香港獨特的制度設計可不必仿效其他國家,也沒有其他制度可以相以擬。則我們不妨看看香港的現實情況:

  • 一、 由九月開始,港督政府將會是一個逐步演變的政府,港督的責任,是看守著這個政府,使之順利過渡。
  • 二、 十二年後主治權正式轉移,大家希望她能高度自治,但她由基本法所規範,而基本法的制定及解釋權不在香港本身。則假如說賦予港督以解散立法局的權力,只是一如其他民主國家的總理或首相,或認為是"純粹為代議制進一步發展鋪路",與及走向議會內閣制的時候,作為一個行政首長所應有的權力,都是不切合實情的。

其實,真正的原因,反而是正如一些議員所說,是恐怕因民選而引起紛爭,以致不可收拾。

如果這項附加訓令頒佈的原因真如此,則實在是一種倒退、反民主及過慮。

當然,我們諒解英國及當局的善意及苦心。事實上,在聯合聲明及代議政制白皮書中均明白列出:在一九九七年前,香港仍由港督管治,為了使香港不致成?跛腳鴨,不致不可收拾,則港督保留最後權力,也許是不得不爾的,雖屬過慮,也不是完全不可以接受。

實際上,每一個國家的元首,無論是內閣制抑或總統制,在必要時都可以解散國會,甚至總統制的國家也可以,但絕對不是以國會"為理由,而是當國家覆於極端極端"危險的情形下,宣佈國家進入緊急狀態,那是依法而行的一種應變措施。

所以,個人認為:總督擁有解散民選立法局的權力,不是完全不可以接受,但不能以立法局內太多"噪音"為理由,而是香港真的覆於極端危險的狀態,非如此不足以使香港安然渡過。而這種宣佈,必須先宣佈香港進入了緊急狀態。

怎樣算是緊急狀態,則附加訓令,適宜有"附加說明"。

議員們都為口一詞認為港督不會濫用該權力,但西方法治精神,是建基於對人的不信任之上,儘管香港人很幸運,歷任的總督,都是開朗而深愛香港。


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